学术 | 探析城市更新投资合同中风险及争议解决问题

前　言

在城市更新工作中，特别是旧村改造，政策重大变化时常造成更新项目的投资合作基础条件发生变化。平台公司、开发商或者其他投资机构等作为参与城市更新项目的主体在项目投资中存在哪些特殊合同风险？合同争议应如何处理？本文将对以上问题进行探讨。

关键词：城市更新、旧村改造、合同风险、争议解决

一、城市更新中特殊的合同风险

城市更新项目一般具有审批程序复杂、政策依赖程度较高、投资期限较长等特征，因此不论平台公司、开发商或者其他投资机构，与项目权属主体或投资主体合作，都会面临不同一般商事合同的特殊合同风险，突出的有如下四种情形：

（一）政府政策变动的风险

城市更新项目，尤其是旧村改造工作受政府约束和影响十分直接，时常出现政策变动甚至方向性大调整。2021年8月30日住建部颁发《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科【2021】63号）[1]，划定了城市更新过程多条红线，例如拆迁旧建筑原则不超过20%，拆建比不大于2等，这些数据的红线势必对合同的基础条件产生重大影响。2021年11月15日广东省住房和城乡建设厅发布了《关于明确近期***有关文件约束要求的函》（粤建节函【2021】804号），梳理并严格执行城市更新政策的“刚性要求”。

（二）村集体决议的程序性风险

“城市更新项目包含了六大表决事项，改造主体要严格遵循政策规定的表决程序，避免因程序瑕疵导致表决事项无效或被撤销”[2]。关于程序性的合同风险主要有两类，一类是因程序瑕疵导致合同无效。开发商、平台公司与村集体、旧工厂、旧城镇的权属人签订合作合同，如未履行合规程序，可能导致合同无效，例如政府明确规定，旧改项目公司股权转让，需经村集体同意以及报区政府备案[3]，否则也可能导致合同无效。另一类是因更新改造事项表决程序受阻，导致合同履行困难。比如在城市更新中，对项目的改造更新意愿、公开选择合作企业、更新改造实施方案等表决长期无法通过，导致项目推进受阻。

（三）旧改项目突发事件的风险

因旧改意愿表决、入户测绘调查、签约谈判、拆迁安置等工作可能会引发村民、权属人、搬迁人等利害关系人，与村委、征拆方、入户调查工作人员等产生激烈矛盾，发生人为制造的紧急、突发性事件，虽然有不少应对性的法规政策出台，比如广州市为处置留守户出台“政府裁决+法院执行”“单独征收”“多数决”等司法措施，在城市更新项目中亦需要提交关于《社会稳定风险评估报告》，但突发事件、群体性事件、维稳事件仍时有发生，导致项目中止、停业整治或接受司法纪律调查。

（四）合作主体合法性的风险

城市更新的合作主体是否适格或者合法也可能产生合同的风险。例如城市更新市场中，平台公司一般不具备政策要求的合作企业资质，幕后还可能隐藏股权代持、暗股或利益输送等情形，对此，广州在2019年9月发布通知并明确清查和整顿平台（中介）公司[4]。如果合作主体的合作内容存在违反法律、行政法规强制性规定或违反公序良俗、恶意串通损害他人权益，可能导致合同被撤销或认定无效。另外，合作主体也可能在项目改造过程中实施违法行为，造成合同履行的重大妨碍。

综上四类合同风险，就法律适用而言，***类风险“政府政策变动风险”可适用《民法典》关于“情形变更”的规定，当事人在订立合同后如发生无法预见、不属于商业风险的重大变化，可要求变更或解除合同，如合同约定政策变更属于“不可抗力”的，也可适用“不可抗力”。其他三类风险引起的民事责任，如无特殊合同约定和法定情形，一般不属于《民法典》规定可以免责的情形[5]。

二、城更投资合同争议解决之策

为应对城市更新项目的合同风险并妥善处理争议，***化解矛盾、减少损失、保障项目顺利推进，市场主体应针对更新改造项目风险特征，建立预防、调解和依法处理的争议解决机制。

（一）建立合同风险预防机制

其一，合同预设风险处置内容。有针对性的在合同中设置风险处置条款。比如遇政策变动，造成合同无法履行的，则可视为不可抗力；又如村集体无法通过表决的，则可视为合同解除条件，出现突发事件，由过错方承担责任；再如约定平台公司负有守法合规的严格责任。其二，合同中设置退出机制。例如广州市旧改政策规定了招商文件、合作协议和监管协议应明确合作企业违约责任和退出的情形[6]。同样在开发商与投资机构、开发商与平台公司，开发商、平台公司与更新改造主体签订合同，也应在合同中设置退出的机制。其三，要求提供合同当事人担保，改造主体、开发商可要求平台公司或其实际控制人提供履约的担保。

（二）注重“调解”化解合作矛盾

城市更新投资合同的当事人一般不愿意将矛盾公开化或选择司法解除途径，自行和解是化解矛盾的***选择。如果自行和解确无法实现的，则可通过第三方“调解”的方式化解矛盾，如广州仲裁委员会设立了“三旧”改造行业仲裁调解中心，调解方式比较灵活，程序也不必要求严格。我国鼓励以调解方式办案，进入法律程序后，双方也可由裁判机构主持双方调解。自愿达成的和解协议对双方均有约束力，如果一方事后反悔，仍可起诉至法院或按约仲裁解决。如果系仲裁机构、人民法院主持达成调解协议，或经公证机关公证赋予强制执行效力的债权[7]，可以向人民法院申请强制执行。

（三）依法处理争议，慎用和善用诉讼、仲裁程序

诉讼和仲裁作为解决争议的法律手段，具有依法性和强制性的特点。***方面是“慎用”法律手段。其一，启动法律程序之后，须依据法律程序进行，还要审查案件实体问题的合法性，特定情况下法院有权不允许撤诉而予判决。其二，诉讼案件一经立案，如无保密和法定情形的，案件将公开审理、判决也将被公示，有关案情、商业机密可能公诸于众。其三，法院判决和仲裁结果，具有强制性执行的效果，如涉及到国有资产或公众公司等，判决执行一般难以再调和。第二方面是“善用”法律手段。运用诉讼或仲裁的法律手段时需考虑以下三点:***法律程序有时比预计更漫长，更新项目可能涉及到工程内容、成本的审计、工程质量鉴定等，且可能出现其他民事、行政或刑事案件。第二注意审查合同效力，在涉及旧村改造、旧城镇改造、村集体土地、土地规划等投资合作合同中，可能会出现合同主体、合同内容或程序上的瑕疵。第三注意案件中可能存在民刑交叉的问题。刑事案件在城市更新项目中比较高发，可能涉及民事和刑事交叉的问题。

三、小结

市场主体在投资和参与城市更新改造工作中，需要警惕项目执行过程特别突出的合同风险情形，有预见性在合同中设置针对条款予以应对，化解可能出现的合同风险。当合同争议发生时，应尽量以自行和解或第三方“调解”的方式解决，当出现确实无法解决的争议，应选择正确的法律途径和采用专业方式解决，以***解决合同纠纷并维护权利。

注释

[1]2021年8月30日《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科【2021】63号）要求对在城市更新涉及拆除、搬迁、安置、建设等条件严格限制，例如，拆迁旧建筑原则不超过20%，拆建比不大于2。

[2]黄山、李鑑辉、王晓蕾、蔡樱梓：《城市更新项目法律实务及操作指南》，法制出版社，2020年9月第1版，摘自第97页。

[3]《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》穗建规【2020】第16号（2020年2月21日）第10条规定 “转让项目公司的股权，须经村集体书面同意，村集体自主改造的项目公司转让股权的，视为合作改造，须重新走合作企业的招商的程序。”

[4]广州市住房和城乡建设局2019年9月发布《关于加强旧村***改造项目监管工作的通知》；2019年10月11日广州市规划和自然资源局增城分局发布《关于进一步加强市场主体参与我区旧村改造监管工作的函》，坚决杜绝平台中介公司倒卖项目，破坏旧村改造秩序的行为。

[5]参见《民法典》第八章民事责任第167至第187条规定。

[6]《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》第20条规定 区政府或其指定的部门根据协议约定条款和合作企业违约的情况，可启动银行保函索赔程序，将结果通报市住房城乡建设、规划和自然资源部门，并按照《广州市公共信用信息管理规定》（市政府令第166号）规定予以处理。合作企业退出后，改造工作尚未完成的城中村，区政府指导村集体启动新的合作企业遴选工作。退出的合作企业前期投入按照协议约定予以合理补偿。

[7]参见《公证法》第37条规定 对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。