个人破产制度：新时代优化法治营商环境必由之路（上）

摘要：个人破产制度是市场退出机制的重要组成部分，建立个人破产制度有助于完善社会主义市场经济法治体系，是优化我国营商环境的必由之路。目前，我国个人债务清理问题已经到了积重难返的程度，现行自然人个人债权债务纠纷解决机制失灵，个人破产制度的配套制度建设尚不完善，且构建个人破产制度与传统文化有所冲突，因此构建个人破产制度要采用“渐进式”立法模式，设置合理的适用门槛，规定破产财产制度和自由财产制度，建立破产人信息披露、公开平台，设置专门破产人监管部门，设立破产人失信惩罚制度等个人破产制度的配套监管制度。

关键词：个人破产制度；市场主体；营商环境；配套制度

《个人破产制度：新时代优化法治营商环境必由之路》获得第三十三届全国副省级城市法治论坛***论文奖，现分为上下两篇进行刊登。上篇从现行个人债权债务纠纷解决机制、社会主义市场经济法治体系、营商环境三方面论述我国建立个人破产制度之必要性，并具体分析我国构建个人破产制度之障碍。

近日，广东省深圳市中级人民法院将个人破产的民事裁定书送达当事人梁某手中，这意味着全国***有明确法律依据的个人破产案诞生。该案中，深圳市市民梁某因在蓝牙耳机市场创业过程中，一直无法获得稳定的客源，业绩不佳，负债越来越多，***终无力偿还全部债务。梁某根据《深圳市经济特区个人破产条例》向法院申请个人破产，法院经审理查明，梁某在创业失败后速投入工作，每月有固定收入，具有一定的还款能力。故法院裁定，对其适用重整程序，梁某以其与配偶的现有货币资金及可预期收入，在三年内按重整计划分期偿还除免责利息和滞纳金以外的全部本金，允许其保留家庭***合理费用，并解除对其采取的限制消费行为措施。[1]

该案结案后引发了业界对个人破产制度的激烈讨论。现行《中华人民共和国企业破产法》（简称“《破产法》”）适用主体仅限于企业，将自然人个人、非法人组织等多个市场经济主体排除在外，因此，《破产法》常被称之为“半部破产法”。从立法沿革上看，2006年修订《破产法》时，立法者在草案中设有个人破产制度，但遭到否定者的极力反对，否定者认为个人破产制度为“老赖”设立了合法逃债通道，坚决反对设立个人破产制度。而后，立法者以条件尚未成熟为由，删除个人破产制度有关规定。2019年年初，我国***人民法院发布了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，明确提出将研究推动建立个人破产制度及相关配套机制。***发展和改革委员会等部门也联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确指出要在完善企业破产制度的基础上研究建立个人破产制度。这充分说明***已经将个人破产制度的构建提上日程。但是，我国目前设立个人破产制度的条件是否已经成熟？如有必要设立个人破产制度，应当如何规制才能避免其被债务人恶意滥用？

一、个人破产制度构建的必要性

（一）现行自然人个人债权债务纠纷解决机制失灵

目前，我国个人债务清理问题已经到了积重难返的程度。然而，我国《破产法》适用主体仅限于企业，无法解决自然人个人债权债务纠纷。在个人破产制度缺位的情况下，我国采用民商事执行程序、参与分配制度、限制高消费令等替代性措施来解决个人债权债务纠纷。但从司法实践的现状来看，这些替代性措施成效颇微，司法实践面临的困境亟待通过设立个人破产制度予以解决。

首先，民商事执行程序无法彻底解决自然人为债务人的债权债务纠纷。众所周知，“执行难”一直是我国司法实践面临的难题，其中一个重要原因是债务人无清偿能力。据统计，无财产可供执行的执行案件就已约占全国各级法院执行案件总数的43%[2]。对于债务人系企业的执行案件，法院可以通过执行程序转破产程序，使企业破产注销，从而彻底解决当事人债权债务纠纷，终结执行程序，解决执行难的问题。但对于债务人系自然人的情况，执行就会陷入僵局，法院在穷尽所有的财产调查方法后发现债务人无可供执行的财产时，只能终结本次执行，之后每6个月查询一次被执行人的财产状况，随时恢复执行，执行将陷入“终结本次执行—申请恢复执行—再次终结执行—再次申请恢复执行”的恶性循环。这样不仅浪费司法资源，导致案件积累，增加执行压力，还无益于债权人债务人间纠纷的解决，甚至可能激发“二次冲突”，扰乱社会稳定。[3]

其次，参与分配制度无法代替个人破产制度。就参与分配制度而言，学界称其为实质意义上的个人破产制度，但囿于自身的不足，未能发挥个人破产制度同等作用。一方面，参与分配制度不能平等保护全部债权人，保护每一位债权人公平受偿是个人破产制度的主要功能。然而，参与分配制度中，仅有已经起诉或者已经取得执行依据的债权人能够申请参与分配，换言之，仅有部分债权人能够获得保护，这与个人破产制度预设功能不符，也有损法律公平原则。另一方面，参与分配制度无法***解决债权债务纠纷。适用个人破产制度，要求债权人在限定期限内申报债权，除有法律规定的情形，否则逾期不候，债务人再根据债权人会议通过的破产财产分配方案或重整计划清偿债务，即可一次性解决纠纷。但在参与分配制度中，强制执行程序终结前，有资格的债权人可以随时申请参与分配，法院需要不断调整财产分配方案，导致效率低下，执行案件久拖未结，形成执行积案。

司法实践面临上述困境，可通过设立个人破产制度进行解决。对于无清偿能力的债务人，实际上已达到破产条件的，应当像企业一样，允许其破产，即可在审判阶段一次性解决纠纷，避免陷入“终结本次执行—申请恢复执行—再次终结执行—再次申请恢复执行”的恶性循环之中，减少执行案件积累，达到缓解执行压力的效果。

（二）有助于完善社会主义市场经济法治体系

市场主体退出机制是社会主义市场经济法治体系不可或缺的组成部分，是社会主义市场经济要求发挥市场在资源配置中主导作用的必然要求。一方面，市场主体退出机制可以使不适应市场发展的主体及时退出市场，让其掌握的社会资源早日投入新一轮生产中，提高社会资源的利用率。另一方面，市场主体退出机制能够降低市场主体对投资失败的顾虑，吸引更多人才投入市场，激发市场活力，促进市场经济繁荣。随着我国社会主义市场经济的发展，在“大众创业、万众创新”的政策鼓励下，自然人在商事活动中越来越活跃，自然人主体深度参与商事活动成为不可逆转的潮流，自然人俨然已成为市场经济中的重要主体。然而，我国尚未为自然人设立市场退出机制，一旦自然人陷入经营危机，丧失债务清偿能力，无法退出市场，导致其所拥有的社会资源僵死其中。法律应当适应市场经济变化，公平地对待所有市场主体，设立个人破产制度，为自然人提供市场退出机制，给予自然人一个起死回生的机会。

同时，现有金融贷款体系下，企业与经营者的关系愈发密切。中小企业在经营过程中，经营者为获取融资往往以个人、家庭财产等向金融机构作出担保，使得个人与企业生死捆绑在一起。这种情形下，仅有企业破产制度尚不足以发挥市场主体退出机制维系市场经济商品交换、优化资源配置的作用。企业破产制度虽然能拯救企业，但是不能豁免企业经营者，其仍然深陷沉重债务之中。一个企业家如果无法获得任何个人破产救济，那么也就丧失了获得未来生产力或者企业活力的机会，[4]***终不利于社会主义市场经济的发展。因此，有必要设立个人破产制度，完善社会主义市场经济法治体系，助力社会主义市场经济供给侧结构性改革。

（三）优化我国营商环境的必由之路

2020年，世界银行发布的全球营商环境评价报告显示，我国被列为营商环境改善度******之一，总体排名也有了较大的提升。我国已连续三年成为营商环境建设优化***为显著的经济体。然而，我国想要进一步提升营商环境排名，吸引更多投资者，就必须尽快补齐短板，其中***为致命的短板之一即为“破产办理”。在营商环境评价指标体系当中，中国在“办理破产”一项排名长期居于较为落后的位置，这与我国破产制度发展缓慢有必然的联系。在新中国成立之初，受计划经济影响，我国并未建立破产制度，直至改革开放后才开始制定《破产法》，但尚未完全摆脱计划经济体制的思想束缚，导致彼时的破产成为“政策性破产”，企业能不能破产、何时破产均由政府决定，不能帮助市场发挥其在经济中的主导作用，无益于优化营商环境，更无从谈提高破产办理数量。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场亟需一个合理有效的市场主体退出机制，我国于2006年对《破产法》进行修改，并颁布了新《破产法》，为企业设立了以市场为导向的破产制度，但该部法律并未为个人设立破产制度。新《破产法》生效后，我国破产办理数量有所提升，但破产案件仍然非常少，反映出破产这一市场退出机制未受到社会重用。近年来，在供给侧结构性改革的政策影响下，越来越多被市场淘汰的企业通过破产制度退出市场，及时让资源回归市场，营造了良好的营商环境。然而，正如上文所言，越来越多自然人参与到商事活动中，也会像企业一样丧失债务清偿能力，但却无相应的退出机制，导致其困在不良的市场关系之中。

习近平总书记深刻阐述“法治是***的营商环境”，应以更有力的法治举措推动营商环境不断优化。显然，目前的社会主义市场亟需法律制度支撑，应当尽快设立个人破产制度，完善《破产法》，增强破产法律框架的效力，营造出更优、更具竞争力的营商环境。

二、个人破产制度构建之障碍

从目前市场与政策的导向看，设立个人破产制度已成为大势所趋，但我国个人破产制度没有深厚的理论基础与丰富的司法实践经验支撑。建立该项制度仍需克服传统思想的束缚、个人信用体系不健全及监管体系不完善等障碍。

（一）传统思想束缚

破产制度是西方资本主义经济的产物，我国破产制度建立起步较晚，由于欠缺理论基础，立法多借鉴西方经验，导致社会对破产制度存在一定误解，接受度不高。加之传统文化强调诚实守信，恪守契约，导致公众难以理解申请破产免责的做法。

破产制度***早诞生于罗马法。其设立的***初目的是为了惩罚无法偿债的商人，仅适用于个人。随着商品经济发展，社会商业规模不断扩大，法人组织逐渐具备同自然人相同的民事主体地位，破产法进而扩大适用至法人组织。商人在西方社会中地位越来越高，同时宗教崛起，教会讲究的“对人的善意与宽容”教义精神广泛传播，“破产无罪”“破产免责”和“破产不惩戒”的理念逐步形成，破产制度的功能从“惩罚”转变为保护债权人利益，畅通债务人退出市场的机制。由此可见，破产制度是在根植于西方商品经济及对债宽容的文化之中逐步发展建立起来的。

然而，过去的中国并没有孕育个人破产制度的沃土。在经济上，封建时期以小农经济为主，重农抑商的政策使商品经济发展严重落后，统治者对商人的打压，导致商人地位低下，社会逐渐形成歧视商人的风气，认为“无奸不商”，以破产制度宽恕负债过重的商人更无从谈起。故，即便清末修律时有参照西方法律制定并颁布《大清破产律》，但因与先前惯例不同，立马被废止。新中国成立初期，受计划经济影响，政府主导市场，是否需要退出市场由政府决定，破产制度没有用武之处。改革开放以来，社会主义市场经济建立并有序发展，市场逐步占据主导地位，破产制度才开始引起人们关注，***才正式出台市场主导型的《破产法》，但从我国法院破产案件受理数量远少于其他类型案件，可以看出破产制度在我国接受度不高。

在思想上，受儒家文化影响，诚实守信是***基本的道德要求，“欠债还钱”毋容置疑，“父债子还”也并无不妥，即便债务人已完全丧失清偿能力，难以维持生计，也应当将债务清偿完毕。在这样的文化背景下，设立个人破产制度，免除债务人的债务，难以为公众接受，甚至认为这样的制度会引发债务人恶意逃避债务，成为“老赖”欠钱不还的正当理由。故而我国多次尝试设立个人破产制度都遭受社会激烈反对。若要构建个人破产制度，并使其发挥促进经济发展、公平保护债权人及债务人等作用，必须改变社会公众对个人破产制度的看法。

（二）个人破产制度的配套制度不健全

鉴于破产法律制度比较完善的***，其社会信用管理体系和监督惩戒体系都比较完善[5]，因此建立个人破产制度的否定论者认为完善的社会信用管理体系和监管惩戒体系是个人破产制度建立的必要前提，我国个人信用体系未健全，个人破产制度建立的条件尚未成熟，不应建立个人破产制度。事实上，我国个人信用信息体系确实处于初级发展阶段。2003年10月，我国***开展社会信用体系建设，在法律上已颁布《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信机构管理办法》《征信业管理条例》等法律法规；在信用信息数据库建设上，我国也已建立全国个人信用信息基础数据库、金融信用信息基础数据库，实现企业信用信息基础数据库全国联网；中国人民银行成立了征信中心，法院也搭建了失信被执行人平台。但是，这些信用信息数据库及征信平台都分散于不同的部门，缺乏联动，不足以为***发挥个人破产制度作用保驾护航。

下篇，笔者将从立法模式、适用要件、配套制度三个角度提出构建个人破产制度的建议，敬请关注。

注释

[1]深圳市中级人民法院（2021）粤03破230号（个1）民事裁定书

[2]李宏伟.我国构建个人破产制度的现实困境与法治对策[J].中州学刊,2019(11):60-64.

[3]顾培东.社会冲突与诉讼机制[M]成都: 四川人民出版社,1989．

[4]殷慧芬、张达译:《世界银行自然人破产问题处理报告》[M]北京：中国政法大学出版社,2016:33-34

[5]杨显滨,陈风润.个人破产制度的中国式建构[J].南京社会科学,2017(04):98-104.